Regolarizzare i migranti, decriminalizzare la solidarietà

A Palermo si è aperta la IV edizione del Festival Sabir: dall’11 al 14 ottobre dibattiti, laboratori, corsi di formazione e ovviamente anche proposte culturali, dal teatro alla musica, cinema e cibo dal Mediterraneo.
Libertà di circolazione come sinonimo di dignità dei popoli, cultura e progresso: questo l’oggetto e il senso della IV edizione del Festival Sabir, organizzato da Arci con Acli, Cgil  e Caritas italiana in collaborazione di Asgi, a Buon Diritto e Carta di Roma.

Di seguito riportiamo l’intervento di Fulvio Vassallo Paleologo, in rappresentanza di Osservatorio Solidarietà, al dibattito  Decriminalizzare la Solidarietà, una sfida sempre più attuale, sabato 13 ottobre, 14:30 – 18:00 Sala 3 Navate.

+++

Per decriminalizzare la solidarietà favorire la regolarizzazione dei migranti

 

  1. La criminalizzazione delle persone e delle organizzazioni che prestano assistenza agli immigrati corrisponde in Europa alla chiusura di canali di ingresso legali o umanitari ed alla crescente difficoltà di soggiorno regolare. La distinzione tra “migranti economici” e richiedenti asilo, la restrizione delle opportunità di ingresso per lavoro e della portata del diritto di asilo “europeo”, da ultimo gli accordi con i paesi terzi per esternalizzare le prassi di respingimento collettivo, producono una moltiplicazione dei casi di clandestinità.

L’Unione Europea non è stata capace di riformare il quadro normativo  del “Sistema comune europeo dell’asilo” (CEAS) e le prospettive per il periodo 2019-2024, dopo le prossime elezioni europee, fanno prevedere una ulteriore fase di stallo, con uno scontro più aspro tra i paesi e i gruppi parlamentari di orientamento “sovranista” (ormai anche oltre il cd. Gruppo di Visegrad) e i paesi e i gruppi parlamentari che rimangono fedeli ad una visione europea della disciplina dell’immigrazione e dell’asilo.

È probabile che l’unica direzione nella quale i diversi stati europei troveranno  intese sia quella dell’ulteriore rafforzamento dell’agenzia FRONTEX, e degli accordi con i paesi terzi per rendere più efficaci le operazioni di rimpatrio e per prevenire le partenze. Mentre sul piano interno si vedrà un sostanziale svuotamento del diritto di asilo “europeo”, sempre più ristretto alla prospettiva individualistica fornita dalla Convenzione di Ginevra del 1951, con una accresciuta conflittualità sull’applicazione del Regolamento Dublino e sulla ripartizione delle spese necessarie per finanziare le agenzie europee come EASO e soprattutto la Guardia di frontiera e costiera europea prevista dai Regolamenti UE (come si chiamerà Frontex) n. 656 del 2014 e 1624 del 2016.

  1. In questo quadro saranno sempre più numerosi, in tutti i paesi europei, e in particolare in quelli più esposti perché vicini alle frontiere esterne, i migranti che saranno costretti ad entrare o a soggiornare irregolarmente. Ed aumenterà anche la criminalizzazione dei movimenti secondari, all’interno dell’Unione e di tutte le persone che assisteranno migranti, dal momento del soccorso in mare fino al loro successivo trasferimento in stati diversi da quello di primo ingresso.

Il rapporto incerto tra la Direttiva sui facilitatori del 2002 e la Convenzione sul crimine transnazionale di Palermo del 2000, con l’allegato Protocollo contro lo smuggling, permetterà ai singoli stati un ampio margine di discrezionalità nel perseguire coloro che entrano e soggiornano irregolarmente, e chi li assiste.

In particolare la Direttiva favoreggiamento risulta in contrasto con quanto lo Smuggling Protocol (Protocol against the smuggling of migrants by land, sea and air) all’art. 16.3, in cui l’assistenza a persone in difficoltà, e in particolare a migranti senza documenti, è obbligatoria. Mentre nella direttiva non è obbligatoria ma è un’opzione degli Stati membri, quindi è più che necessario.  Appare dunque molto probabile una ulteriore divaricazione delle legislazioni dei paesi membri dell’Unione Europea, anche sul fronte del diritto penale. Il rischio principale che si corre a tale proposito è costituito dal rischio di rottura del principio di legalità (rule of law) e dalla criminalizzazione della solidarietà per effetto di decisioni politiche o amministrative che rendono “a posteriori” penalmente perseguibili comportamenti di persone o organizzazioni non governative che prestano assistenza ai migranti.

La risoluzione della Commissione Libe del Parlamento europeo, adottata lo scorso luglio dall’Europarlamento riunito in seduta plenaria, chiedeva alla Commissione europea di prevedere una clausola di esenzione “umanitaria” dalla lista dei crimini previsti dalla direttiva “Facilitazione”. Con la prossima fase elettorale questa richiesta deve essere rinnovata a tutti i partiti che presenteranno candidature. Il rischio è che in assenza di una chiara normativa europea o internazionale ciascuno stato proceda in una direzione diversa, diretta esclusivamente a privilegiare il profilo del contrasto dell’immigrazione irregolare, senza alcun riguardo al diritto alla vita, alla dignità delle persone migranti, e all’attività umanitaria dei cittadini solidali che prestano loro assistenza.

Da questo punto di vista sono preoccupanti gli indirizzi legislativi e giurisprudenziali nazionali che parificano l’agevolazione dell’ingresso a quella del soggiorno irregolare e tendono ad escludere qualunque differenza tra i casi nei quali si persegua uno scopo illecito di lucro ed i casi nei quali invece le attività di assistenza sono rese ad esclusivo fine umanitario.

Malgrado la condanna per crimini contro l’umanità, pronunciata nei confronti  dell’Italia e dell’Unione Europea da parte del Tribunale permanente dei Popoli, nella sessione tenuta a Palermo nel dicembre del 2017, per le politiche di respingimento in mare e di trattenimento amministrativo indebito attuate dal governo italiano, le prassi e gli indirizzi legislativi più recenti continuano a criminalizzare qualsiasi caso di ingresso o soggiorno irregolare, e di conseguenza l’operato di coloro che prestano l’assistenza. Anzi, si osserva una preoccupante riduzione delle possibilità di soggiorno legale ed una pressione sempre più forte verso le procedure di rimpatrio forzato. Tendenze che espongono sempre di più i cittadini solidali che continuano a prestare assistenza agli immigrati irregolari.

  1. In Italia, le recenti modifiche legislative prodotte dal Decreto sicurezza ed immigrazione (ancora in corso di esame da parte del Parlamento) con l’eliminazione della protezione umanitaria (già anticipata con un atto di indirizzo amministrativo del Ministero dell’interno), l’abbattimento dei diritti di difesa, la proliferazione dei casi di detenzione amministrativa senza convalida del magistrato, in violazione con la riserva di giurisdizione prevista dalla Costituzione e dalla CEDU, produrranno una crescita esponenziale della cd. “clandestinità”, e dunque dei rischi che correranno tutti coloro che presteranno assistenza a persone che secondo la normativa vigente dovrebbero ottemperare all’ordine di lasciare lo stato per fare rientro (con quali mezzi?) nel paese di origine.

In un documento sottoscritto da 40 giuristi riuniti in un convegno tenuto lo scorso mese presso l’Università di Bergamo, si mette in rilievo come “le numerose e gravi violazioni del diritto internazionale, delle garanzie del diritto penale italiano, della Costituzione e del diritto umanitario, giustificate con il supposto volere della maggioranza degli italiani, mettono in crisi lo stato di diritto e si pongono in contrasto con la fondamentale massima kantiana secondo cui si deve agire in modo da trattare gli esseri umani sempre anche come fine e mai semplicemente come mezzo”.

Una considerazione analoga può valere se si prende in esame il cd. Decreto legge Salvini, in materia di “sicurezza e migranti”, un binomio che tradisce subito l’impostazione meramente repressiva del provvedimento, peraltro privo di quei caratteri di necessità ed urgenza che legittimerebbero il ricorso alla decretazione d’urgenza. Basti pensare al calo dell’80 per cento dei cosiddetti “sbarchi”, e alla diminuzione della presenza complessiva degli immigrati in Italia, se si considera che un relativo incremento risulta solo dall’arrivo di cittadini europei, da stati come la Polonia, la Bulgaria e la Romania, che non può essere affrontato con le stesse misure proposte nei confronti di chi viene soccorso sulla rotta del Mediterraneo centrale. Si tende a criminalizzare chi soccorre, e chi viene salvato in mare, facendo ingresso nel territorio italiano per richiedere protezione, mentre si elude qualsiasi prospettiva di regolarizzazione successiva e di ingresso legale. Di fatto si alimenta irregolarità e dunque quella “clandestinità” che a parole si dice di volere “combattere”. Si creano le premesse per esercitare una pressione ancora maggiore sugli operatori umanitari e sui cittadini solidali.

I punti del nuovo decreto legge sui quali i proponenti stanno rilanciando la loro campagna elettorale di fronte a impegni che i partiti di governo non sono in grado di mantenere, costituiscono un attacco al ruolo di garanzia della giurisdizione, e la negazione di principi fondamentali sanciti dalla Costituzione italiana.

L’abolizione della “protezione umanitaria”, con la riformulazione dell’art. 5 comma 6 del Testo Unico sull’immigrazione 286 del 1998, non è imposta da vincoli europei e risulta in contrasto con l’articolo 10 della Costituzione, di cui la norma costituisce attuazione diretta, come riconosciuto da una consolidata giurisprudenza della Cassazione. Secondo la sentenza n.4445 del 2018, “la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell’asilo costituzionale (art. 10, terzo comma Cost.), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016)”. Al di là della sicura moltiplicazione dei casi di irregolarità, con la interruzione di buone prassi rivolte all’inclusione, l’abolizione della protezione umanitaria, legata al ridimensionamento dell’accoglienza negli SPRAR, che sarebbe riservato solo ai minori stranieri, va contro il dettato costituzionale che riconosce il diritto di asilo con maggiore ampiezza delle Convenzioni internazionali ( articolo 10 comma 3).  

    1. Per quanto concerne le rotte del Mediterraneo, gli accordi con i paesi terzi, sfociati in pratiche di coordinamento delle attività di ricerca e soccorso in mare, come nel caso degli accordi tra Italia e Libia (per continuare ancora ad usare questo termine che non indica più una unica autorità statale) produrranno altre stragi in mare. Dopo il riconoscimento internazionale di una zona di ricerca e salvataggio (SAR) attribuita al governo di Tripoli, e con l’orientamento di chiusura del governo maltese, gli interventi di salvataggio delle organizzazioni non governative presenti nel Mediterraneo rimangono strette nella morsa tra la minaccia di un attacco militare delle motovedette libiche, che sparano anche in acque internazionali, e i provvedimenti amministrativi “informali”, comunicati magari a mezzo tweet, che impongono il “blocco dei porti”, con le conseguenti azioni penali che potrebbero scattare quando si verifica l’ingresso nelle acque territoriali. Appaiono assai preoccupanti i tentativi di praticare un coordinamento operativo congiunto tra le diverse guardie costiere e marine militari, al fine esclusivo di delegare alle autorità libiche il blocco in mare e la riconduzione a terra dei migranti intercettati in acque internazionali. La prossima Conferenza internazionale di Palermo, annunciata per il 12 novembre prossimo potrebbe essere una ulteriore tappa di questo processo, che comporta la criminalizzazione di tutti gli operatori umanitari che continuano a svolgere attività di monitoraggio e se occorre di Search and Rescue, nelle acque del Mediterraneo centrale.
    2. Di fronte ad un attacco alla solidarietà che si inasprirà ancora di più nei prossimi mesi di campagna elettorale occorre essere consapevoli che, oltre alle proposte politiche da sostenere a livello parlamentare, interno ed europeo, diventa sempre più importante rafforzare le reti di solidarietà sui territori, anche con collegamenti diretti tra associazioni, ONG, istituzioni a livello europeo, scavalcando il piano nazionale, e organismi che tutelano i diritti umani nell’ambito delle Nazioni Unite, per dare maggiore efficacia alle iniziative, non solo legali, ma anche di movimento, che sarà necessario promuovere.

 

ALCUNE PROPOSTE OPERATIVE

a) In previsione delle future violazioni del vigente diritto internazionale ed europeo da parte delle autorità statali occorrerà aumentare la capacità di denuncia e la possibilità di raggiungere nei tempi più rapidi sedi giurisdizionali o altri organismi di garanzia (come le Autorità garanti, gli Ombudsman nazionali ed europei) a tutela dei migranti e degli operatori che li assistono. Sul piano nazionale si dovranno utilizzare tutti i possibili mezzi di ricorso per verificare la compatibilità della legislazione con la Costituzione e con la normativa europea.

b) È sempre più urgente una verifica a livello europeo e nazionale della legittimità degli accordi bilaterali con paesi terzi, soprattutto quando si tratti di paesi che non garantiscono il rispetto dei diritti umani ed il divieto della tortura o di altri trattamenti degradanti.

c) Al fine di garantire una effettiva salvaguardia della vita umana in mare occorre sospendere il riconoscimento internazionale di quelle zone SAR, come la zona SAR “libica” e la zona SAR maltese, nelle quali gli stati competenti non riescono ad assolvere tempestivamente agli obblighi di soccorso, oppure, come nel caso della Libia, non garantiscono un “place of safety”, un porto sicuro di sbarco, come adesso riconosce anche il ministro degli esteri italiano Moavero. Occorre dunque sollecitare all’IMO ( Organizzazione internazionale marittima) alla sede di Londra, la verifica dei requisiti richiesti per il riconoscimento di una zona SAR libica ed una forte iniziativa per accordi regionali che impegnino gli stati confinanti a garantire quelle attività di coordinamento SAR (Search and rescue) che le autorità dei diversi territori libici non sono oggi in grado di garantire.

d) Allo stesso fine di impedire il ripetersi di altri naufragi deve essere riconosciuto e garantito legalmente il ruolo di supporto nei soccorsi fin qui svolto dalle Organizzazioni non governative, con misure legislative da implementare a livello europeo, nella riforma complessiva del sistema comune dell’asilo (CEAS) che affermino esplicitamente la non punibilità di chi opera soccorsi in acque internazionali.

e) Sempre per non ostacolare le attività di soccorso in mare vanno stabiliti a livello europeo criteri di distribuzione delle persone soccorse negli stati che si dichiareranno disponibili, senza attendere una posizione unanime di tutti i paesi UE che oggi, e soprattutto dopo la prossima vicenda elettorale del 2019, non sembrano riconducibili ad una posizione unanime. In ogni occasione di soccorso in mare non si possono verificare trattative protratte per settimane che ritardano l’espletamento delle operazioni con lo sbarco delle persone in un porto sicuro. Chi soccorre in alto mare e salva vite umane deve avere la possibilità di raggiungere nel più breve tempo possibile un porto sicuro, che non può essere in paese che non rispettano nella sostanza la Convenzione di Ginevra del 1951.

f) Anche se le riforme legislative che si potranno realizzare in Europa dopo le elezioni del 2019 appaiono molto problematiche, e dall’esito probabilmente infausto per i migranti e per chi li assiste, occorre rilanciare la richiesta di una disciplina europea della protezione umanitaria e di una trasfusione della Direttiva Procedure in un nuovo Regolamento che garantisca in tutti gli stati un pieno accesso ai diritti di difesa ed una protezione effettiva contro il rischio di una violazione del principio di non refoulement, affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. La Corte europea dei diritti dell’uomo (nella sentenza Hirsi Jamaa contro Italia nel 2012) ha ribadito che il divieto di  rimpatrio verso paesi nei quali le persone potrebbero essere esposte a trattamenti disumani o degradanti, ha natura assoluta.

g) Occorre promuovere tutte le forme possibili, nel quadro della legislazione vigente, di ingresso legale per lavoro, anche attraverso sponsorship e introdurre agevolazioni per coloro che intendano venire in Europa per studiare. Vanno garantiti i ricongiungimenti familiari riducendo i tempi e la discrezionalità amministrativa. Occorre sostenere tutti i percorsi di acquisto della cittadinanza e le riforme legislative che ne rendano più rapida l’acquisizione.

h) Occorre battersi nei singoli paesi, almeno dove ci siano le condizioni politiche e sociali per questa iniziativa, al fine di ottenere una REGOLARIZZAZIONE PERMANENTE, dunque la possibilità di una successiva regolarizzazione, a regime, sulla base di un soggiorno protratto e di un rapporto di lavoro già instaurato, di persone che hanno perduto, o non hanno mai avuto un permesso di soggiorno. Soltanto con la riduzione della clandestinità sarà possibile “decriminalizzare” la presenza degli immigrati irregolari e quindi le attività di chi presta loro assistenza. 

i) Sembra molto probabile che gli attuali parlamenti nazionali e la prossima assemblea parlamentare europea possano insistere nelle politiche restrittive in materia di immigrazione ed asilo, già avviate in questi ultimi anni, e dunque moltiplicare la clandestinità e gli attacchi agli operatori umanitari ed ai cittadini solidali. Per questa ragione diventa sempre più importante la sede giurisdizionale con un maggiore impegno dei team legali di supporto alle associazioni che prestano assistenza ai migranti, per due diverse ragioni. In tutti i processi contro operatori umanitari vanno ribaltate le accuse contro gli stati che non garantiscono i diritti fondamentali delle persone. Occorre creare dei comitati ad hoc che stiano a fianco ai cittadini solidali vittime di attacchi giudiziari e sostenere le loro difese con un intenso lavoro di comunicazione, anche attraverso i social, per contrastare la diffusione di fake news sulla loro attività.

In questo modo si dovrà garantire la effettività dei diritti di difesa accordati ai migranti ed a chi presta loro assistenza, perché si potrà ancora verificare che l’attacco alla solidarietà venga portato non con la introduzione di un nuovo “reato di solidarietà”, ma con un ricorso più esteso a tutte quelle norme che permettono di sanzionare chiunque presti assistenza, a qualsiasi titolo, ad un cittadino straniero “irregolare”. Ci riferiamo soprattutto all’art. 12 del Testo Unico n.286 del 1998, come modificato dalla legge Bossi-Fini nel 2002, e poi ancora dai successivi decreti-sicurezza, da Maroni a Salvini.

Si deve ottenere la effettiva applicazione del secondo comma di questa norma, e dunque del principio di non punibilità per coloro che prestano assistenza a titolo gratuito a stranieri irregolari, in stato di bisogno, e non soltanto in caso di stato di necessità (quando opera la causa di giustificazione prevista dall’art. 54 del Codice penale italiano). A livello giudiziario va confermato quell’indirizzo giurisprudenziale che ritiene applicabile la norma anche nel caso di soccorsi operati in acque internazionali, dunque al di fuori del territorio nazionale.

l) Al di là dell’aumento del periodo di trattenimento nei centri per i rimpatri, appena 600 posti in tutta Italia, che potrebbe rivelarsi un boomerang per chi lo propone, riducendo il numero delle persone che vi transitano ai fini del rimpatrio forzato, l’aumento del periodo di trattenimento, fino a 30 giorni, nei cd. Centri Hotspot, ancora privi di una compiuta disciplina legislativa, ed il trattenimento negli uffici di frontiera ( così come è previsto dall’art.4 del decreto) violano l’articolo 13 della Costituzione italiana e l’art. 5 della “Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo”, in quanto si introduce una nuova forma di detenzione amministrativa, già censurata dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo, sottratta ad un effettivo controllo giurisdizionale con una sostanziale riduzione dei diritti di difesa. Occorrerà una vigilanza particolare, anche in vista di possibili denunce a livello europeo, sui cd. Centri Hotspot, per impedire che questi, come sta avvenendo nel caso di Lampedusa, Pozzallo (Ragusa) e Trapani (Milo) diventino centri di detenzione a tempo indeterminato, sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale in violazione dell’art. 13 della Costituzione italiana e dell’art. 5 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo. Si dovrà anche seguire con la massima attenzione la trasformazione di alcuni centri di accoglienza, come quello di via Corelli a Milano, in centri di detenzione (chiamati oggi CPR, Centri per i rimpatri), e per questo vanno denunciate tutte le prassi illegittime, anche al Garante nazionale per i diritti delle persone private della libertà personale. Si deve garantire anche una tutela particolare agli avvocati ed alle associazioni che affiancano i migranti nei ricorsi contro i provvedimenti di espulsione e di  respingimento differito, ed a quei team legali composti anche da volontari, come le law clinic universitarie, che possono essere oggetto di pressioni indebite da parte delle autorità di polizia o degli organi di informazione.

m) La giustizia non può essere amministrata, o paralizzata, in base ai sondaggi d’opinione, per venire ricondotta ad un ruolo meramente esecutivo di indirizzi politici, se siamo ancora in uno stato di diritto. Come si verifica anche con il decreto legge su “sicurezza e migranti”, nelle scelte di respingimento collettivo delle navi che hanno soccorso vite umane nel Mediterraneo centrale, e nel reiterato tentativo di criminalizzare i soccorritori, si rinnova la sfida del governo alla magistratura, dopo gli scontri sulle indagini ( in parte archiviate o in via di archiviazione) contro le ONG e sul caso Diciotti . Un attacco non solo alla indipendenza dei giudici ma rivolto anche contro i migranti che devono essere soccorsi  e tutti i cittadini che si riconoscono nei valori di solidarietà e legalità sanciti nella Costituzione democratica e nella Carta europea dei diritti fondamentali. Che non resteranno inerti ad assistere ad altri conflitti istituzionali o ad altri attacchi ai diritti fondamentali delle persone, oggi dei migranti, domani anche dei cittadini europei. Speriamo che gli organismi internazionali di garanzia ascoltino con attenzione sempre maggiore le loro denunce.

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *